韩俊：加快构建新时代农业风险管理理论与政策体系

   6月13日，中国农业风险管理研究会第二次会员大会暨2020年学术年会在北京召开。中央农村工作领导小组办公室副主任，农业农村部党组副书记、副部长，清华大学中国农村研究院副院长韩俊出席发言。本文为韩俊在会议上的发言，经授权发布如下。

   非常高兴参加2020年中国农业风险管理研究会第二次会员大会暨2020年学术年会。大家知道，今年是个非常特殊的年份，突如其来的新冠肺炎疫情冲击，使我国经济社会发展面临前所未有的风险和压力。这次会议把“世界大变局背景下的中国农业风险管理”作为主题，对于我们分析形势、凝心聚力、应对挑战、战胜各种风险具有非常重要的意义。

   农业风险管理，是防范和化解农业领域各种风险的一项非常重要的事业，也是综合性的工作体系，有很多政策工具可以使用。总体来看，我们在农业风险管理学科建设、理论研究方面，近年来经过不懈的努力，制度不断健全，政策逐步完善，农业风险管理事业有了长足发展。但也要清醒地看到，面对突如其来的新冠肺炎疫情带来的巨大挑战和冲击，面对实现农业现代化和推进乡村全面振兴的重大战略任务，农业风险管理仍然是“三农”工作的短板。事实上，现阶段农业风险既有气候变化、重大病虫害传播等带来的传统风险，也有像新冠肺炎疫情这样我们意想不到的突发风险，有粮食和重要农产品市场价格大幅度波动带来的市场风险，还有发生在其它领域和产业传导的多重风险。各类风险频发重发，相互影响，彼此联动，集聚形成综合性的风险，大大增加了经济社会发展的不确定性。

   风险的多发性、突发性和复杂性，对加强农业风险管理提出了新要求。加强农业风险管理是推进农业现代化绕不开的重大时代课题。这次突如其来的新冠肺炎疫情给我们敲响了警钟，尽管我们经受了严峻的考验，但这个过程还没有完全结束。面对新形势、新情况、新考验，加强农业风险管理，不仅十分必要，而且十分紧迫。

   第一，加强农业风险管理是促进农业高质量发展的需要。我国农业已经进入新的发展阶段，正在由单纯追求量的增长转向更加重视质的提升，要求农业发展方式进一步转变，农业结构进一步优化，农业增长动力进一步增强。但客观上我国农业发展的质量和效益还不高，农业发展的竞争力还不强，各类风险对农业造成的冲击和损耗还比较大。2017-2019年连续3年间，全国各类自然灾害造成的直接经济损失分别是3018亿元、2644亿元、3270亿元，年均损失大约为3000多个亿。同期，农作物受灾面积每年都超过3亿亩，绝收的面积接近4000万亩，分别占到全国农作物播种面积的13%和1.8%。受非洲猪瘟的冲击影响，去年全国猪肉产量降到了4255万吨，同比下降了21.3%。当前新冠疫情防控进入常态化，农业生产已经基本恢复正常，但是各种风险不容小觑，一些地方植物病虫害、动物疫病防控形势依然比较严峻，农产品产销衔接不畅问题比较突出，如果处理不好这些风险，会影响农业发展的质量和综合效益，也会危及农业可持续发展的能力。如果农业风险管理体系不能够尽快建立并完善起来，农业的高质量发展就缺乏有效支撑。

   第二，加强农业风险管理是保障农民收入稳定增长的需要。习近平总书记指出，“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键。”农民的收入增加了没有，钱袋子鼓起来了没有，是衡量乡村振兴成效很重要的尺度。当前经济下行的压力很大，叠加新冠肺炎疫情的影响，农民充分就业形势并不乐观。今年一季度全国农村外出劳动力总量同比下降30%以上，农业固定生产投资同比下降13.6%，农村居民人均可支配收入同比下降4.7%。这三个数据同时下降，是改革开放以来从来没有过的。农民收入的降幅高于城镇居民0.8个百分点，这也是近年来没有过的。种种现象深刻表明疫情对农民收入的影响大于对城镇居民的影响。去年全国农民人均可支配收入达到16021元，扣除价格因素提前一年实现了党的十八大提出的“到2020年农民收入比2010年翻一番”的目标。但是在增加农民收入上，我们不能只看平均数，还要看大多数。如果今年后三季度农民收入增长不理想，也很有可能影响到农民收入翻番目标的实现。因此，管住管好各类风险，熨平市场非正常的波动，既是保产业，也是保就业、保收入。现阶段来自农业产业的收入，占农民的收入比重很高，对农民的就业影响还很大。我们要善于使用各种农业风险管理的工具，减少因各类风险导致的农业生产经营的损失，通过强化农业风险管理为农民充分就业和收入增长守好底线，提供有力的支撑。

   第三，加强农业风险管理是在开放背景下促进农业产业稳健运行的需要。我国农业开放度很高。在开放的背景下，农业发展受国际市场的影响十分明显，而且这几年趋势越来越强烈。新冠肺炎疫情发生以来，世界经济严重衰退，逆全球化抬头。在此背景下，全球农产品进出口总量明显下滑，各国商贸往来受阻。随着新冠肺炎疫情的持续蔓延，后期国际农产品市场供应端还面临着很大的不确定性。去年我国农产品进出口总额达到2300多亿美元，贸易逆差大约是718亿美元，我国资源禀赋决定了这种逆差会常态化。我国农业连年丰收，大米、小麦可以满足全国居民一年正常的消费需求。玉米现在供求略有偏紧，但从库存来看满足当前正常的市场需求也没有问题。油料、大豆的库存起码可以满足四个月左右的消费需求，而且最近几个月大豆进口的力度很大。目前大豆贸易是正常的，而且价格是历史的最低点，现在装船的数量，到港的数量跟往年相比都是高的。总之，国家粮食库存充足，口粮绝对安全是有保障的，不会发生粮食危机。

   但是也要非常清醒地认识到，我国农业发展面临的外部环境严峻。这几年外来输入性风险加大，非洲猪瘟已经进来了，草地贪夜蛾已经在部分地区逼近，非洲蝗虫等疫病灾害的输入风险加重，我们绝对不可以掉以轻心。从人多地少水缺这个基本国情出发，我们要善用国内外两种资源两个市场，加快农业走出去的步伐。在开放的战略背景下，我们必须科学地研判我们面临的外部冲击和风险，加大多边双边的谈判力度，提升我国农业适应国际贸易规则变化和规避各种风险的能力。

   今年我们要实现打赢脱贫攻坚战的目标任务，全面建成小康社会，农业农村工作任务是极其艰巨的。做好“六稳”和“六保”工作，“三农”工作具有压舱石的作用，必须扎实抓好全年的“三农”各项重点工作，守好农村这个战略后院。农业风险管理是事关“三农”事业全局的一件大事，要从理论和实践两个层面加大工作力度。要借鉴农业风险管理的全球经验，探寻农业风险管理的科学规律，要结合中国的国情、农情，总结各个地方的实践创新和好的做法，不断完善中国特色的农业风险管理体系和政策体系。

   一是要提高对农业风险管理事业的重要认识。经过多年的建设，我们已经有了一些农业风险管理的政策、技术和措施。比如说应对植物病虫害的植保体系，应对动物疫病的防控体系，还有农业保险、大宗农产品期货等金融工具。农业风险管理政策、技术和手段通俗来讲还是“散装”的，而不是集成的，甚至有些方面很零碎。有的领域还非常薄弱，欠账比较多。服务农业高质量发展，服务乡村振兴，我们对农业风险管理在理念认识上要进一步提升，在重大理论上要有突破，在重大举措上要进一步完善。要围绕更好地服务农业高质量发展，更好地服务实施乡村振兴战略，对农业风险管理所涉及的重大的理论问题和政策问题进行深入思考，把农业风险管理作为完善农业支持保护重要手段，提升到国家战略层面来通盘考虑。

   二是要建立健全农业风险管理的体制机制。目前，我们国家农业风险管理比较分散，没有一个明确的、统一的组织构建和领导机制。要重点研究农业风险管理的体制机制，要科学划分农业风险管理中政府和市场的边界。政府要做好顶层设计和行业监管，市场要做好多元的产品开发和服务改善，要全面提升农业风险管理服务的供给能力。

   三是要丰富完善农业风险管理的政策工具。目前，农业风险管理的手段跟发达国家相比还比较单一，很多农业风险管理工具还没有充分开发利用，要丰富完善价格支持，包括最低收购价、农业保险、农产品期货、疫病防控、贸易合作等各种各样的政策工具。要加大改革创新力度，建立农业风险监测预警体系，要加强重大植物病虫害和动物疫病等公共卫生安全防卫队伍的建设。特别是进入5G时代，一定要善于运用新一代的信息技术，创新发展农产品期货、农业再保险、巨灾保险等金融工具，形成多元化、多层次、多位一体的产品和服务，推动农业风险的防控体系，提质增效，推动政策集成发力，推动农业风险管理事业持续健康发展。

   四是提高农业风险管理理论研究水平。农业风险管理的理论体系还不够健全，对一些规律性的把控能力还不够强。今后，要深化理论研究，加强学科建设，培养农业风险专门人才，进一步拓展深化农业风险管理的理论研究，力争在农业风险管理的关键领域、关键问题上寻求突破，有所作为，有所建树。