习近平总书记在2015年中央扶贫开发工作会议上，首次提及“三变”改革，给予高度重视。此后，“三变”改革连续三次写入了中央一号文件。“三变”改革，对于完善农村基本经营制度，促进乡村产业振兴，具有重要意义。面对新冠肺炎疫情的冲击，习近平总书记对如期取得脱贫攻坚的胜利、顺利实现全面小康给予高度重视，一再作出指示。在进一步深化农村改革、激发发展动力、助力农村同步实现小康中，深入思考“三变”改革，充分发挥其作用，具有重要意义。“三变”改革，不是权宜之计，不囿于局部地区，而是具有长久性价值。

“三变”的变与不变

   我们先来看一下“三变”中的变。

   第一，资源变资产。资源，是指集体和农民个人所占有和可以使用的各种有形资源。其中，集体的资源有：自然资源，包括林地与林木、草地、荒山、水域等；建设用地，主要是关停并转所腾退出来的原乡镇企业用地、学校用地、队部等；以及这些土地上的房屋和设施等。农民个人的资源，主要是两类：农民的承包经营土地和宅基地。这两块地的所有权是集体的，但是土地承包经营权和宅基地使用权是农民的。资源变资产，就是把这些集体和农民的资源，作价折股，形成股权形式的有价资产。

   第二，资金变股金。资金也包括集体和农民个人两个方面。集体的资金，主要是各种财政支农资金（产业扶贫、设施建设、生态保护等）和村集体创收的资金。农民个人的资金，就是农民自己从各种渠道筹集到的资金。这两部分资金可以直接入股，形成股金。

   第三，农民变股东。“资源变资产、资金变股金”之后，农民就自然成为股东。农民的股权，一个来源是农民自己的土地经营权、宅基地的使用权及其他个人资产资金，折价入股获得股权；另一个来源，是从集体的各种资源和资金所形成的股权，农民所分到的股权份额。

“三变”的核心，是最终让农民变成股东。“三变”改革，改变的是利益机制，是资源使用机制，是把农村集体和农民个人的资产盘活，是对农村基本经营制度的补充和拓展。

   中央一号文件对“三变”改革意义的表述，也有变化。2017年中央一号文件的表述是“增强集体经济发展活力和实力”，2018年中央一号文件的表述是“探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”。显然，2018年的表述更有高度，上升到集体经济新的实现形式和运行机制，更具普遍性和长期性意义。从推进工作的力度看，2017年到2019年三个一号文件的表述依次递进：鼓励——推动——总结推广。这说明，决策层对“三变”改革重要意义的认识是不断深化的。

   尽管“三变”改革带来了很多变化，但是一些根本性的制度框架，并没有变。其中主要是两个方面：一是农村土地“三权分置”的基本经济制度不变，二是农村土地的用途属性制度不变。任何一个地方的“三变”改革，不管具体方面怎么变，都是在这两项基本制度的基础上推进的，不能动摇这两项基本制度。

“三变”的对内与对外

   为什么要搞“三变”？“三变”的重要意义是什么？这是一个从实践探索上升到政策理论，从个案突破到普遍推广的过程，也是一个认识不断深化的过程。从本质意义看，“三变”改革解决了村集体对内和对外的利益分配关系。

   “三变”改革的发源地在贵州省六盘水市的舍烹村。这个村的一个村民早年外出打工创业，成为一个成功的企业家，后来回乡帮助农民发展产业脱贫致富。通过“三变”，把区域内11万亩自然资源、2252万元财政扶持资金，转变为村集体和农民持有的股权，964户农民变成股东。

   2017年中央一号文件肯定了这样的做法，将其重要意义表述为“增强集体经济发展活力和实力”。或者说，就是通过“三变”改革，盘活了农村的资源。从另外一个角度看，这就是：对外，解决好村集体/农民与外来投资的利益分配关系。通过“三变”，村集体/农民与外部企业建立了一个利益共同体。这个利益共同体可以是合作社，或者其他形式的经济组织，彼此之间利益分享的机制就是按照股份分配。这样的机制，可以充分调动各个方面的积极性，包括企业、村集体和农民个体。

   在实践中，并不是每一个村子都能引来外来企业进行投资。即便如此，“三变”也有重要意义。2018年中央一号文件讲到“三变”时，将其重要意义表述为“探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”。这赋予了“三变”改革普遍性意义。这就是：对内，解决好村民之间对集体资源的利益分配关系。

解决好村民之间的利益关系，非常重要，具有长远性意义，是集体产权制度改革的重要内容。40年前的小岗村“分田到户”经验，是建立了耕地集体所有制下的利益机制，也奠定了农村基本经营制度的基础。后来通过“三权分置”、土地确权登记颁证、延长土地承包期等，进一步完善了农村基本经营制度。不过，耕地资源之外的农村集体资产，包括林地、荒地、水面、建设用地及其他各种集体资产等，均存在着产权不清、利益关系不清的问题。一个突出的矛盾就是村集体成员处于不断变动之中，包括逝世、出生、娶入、嫁出、上大学后转入城市等等。通过“三变”改革，把农村各项集体资产折股量化分配到农户，就建立了一种长久性的稳定的利益机制。这样的安排，对于村集体成员的利益保障机制，与土地承包经营制度在原理上是一样的。土地承包经营制度，量化到户的是耕地田亩，而“三变”改革，量化到户的是其他集体资产。

“三变”的花与果

   “三变”是改革之花，“三变”的变让农民成为股东，这相当于开花。开花很重要，因为，不开花，就不会结果。不过，光开花，也不行，还要结果。这个果，就是农民当股东能够分到红利。这一点，最为重要。说到底，如果“三变”改革不能让农民增收，改革也就失去了意义。

   “三变”的关键和难点有二：对外，怎么估值作价，折算多少股；对内，怎么量化内部股权，怎么给农民分股。两个方面，都不容易，也没有绝对正确答案。

   对外，需要与外部投资方协商洽谈，找到一个相对合理的、双方都可以接受的方案，也许还稍微容易一些。而对内，如何在村民之间分配股权，则更为复杂一些，涉及男女老少，涉及按照哪个时间点计算人头，等等。这需要村集体组织内部充分民主协商，找到一个相对公平、绝大部分人都能够接受的兼顾各个方面长期和短期利益的妥协方案。那些已经比较成功地进行了集体产权制度股份化改革的地方，其具体做法可以借鉴参考。在操作上，可以先在内部进行股份分配，然后，找到外部投资方后，再对这些内部股份进行赋值。

   “三变”，并不保证必然带来增收。能不能够增收，取决于两个关键因素：找到一个“靠谱”的投资企业；选准一个适合当地条件的最佳产业。通常，这两个问题密切关联。而找到一个可靠的企业，是关键中的关键。

   “三变”改革之后，要提高收益，就必须进行产业转型升级。如果还按照传统的方式，从事传统的产业，种几亩大田，每亩产值几百元，那就既无法脱贫，更无法致富。在贫困山区，以前也有过产业扶贫的尝试，为贫困户买几头猪，几只羊，让农民养。结果，贫困户不懂技术，养不活，养不好；即便养好了，也可能卖不出去；即便卖得出去，也卖不了多少钱，并且第二年，又没办法了……传统方式，扶贫效果不明显，也不可持续。因此，必须实行产业转型，走业态创新的路子。

   但是，我国农村的特点是：人多，地少，农民文化低。集中表现为农民的经营规模很小，地块零碎。全国每户农民平均经营耕地规模只有9.8亩，农村人口有高中以上文化程度的仅为8%，43%以上的只有小学以下文化程度。在这样的条件下，靠农民自己搞业态创新，非常困难，其中涉及的投资、技术、管理、市场等等方面，要求都很高，农民自己无法解决。

   这就需要进行组织创新。例如，一二三产业融合，公司+农户，公司+合作社，合作社+农民，等等。所有的这些组织创新模式中，都有一个核心要素：牵头企业。牵头企业的作用，就是解决那些靠农民自己难以解决的资金、技术、管理和市场等方面的问题。牵头企业的作用就在于：农民做不到的，企业能够做到；农民能够做到的，企业可以做得更好。因此，“三变”之花要想结好果，结优果，就需要搞好招商引资，找到一个可靠的牵头企业。

   与此同时，要做好产业选择，选出最具有比较优势的产业。这需要科学决策，光靠农民自己，难以办到。关键是要听技术专家和经济专家的意见，要经过充分的分析和论证。在实践中，组织专家进行充分的分析研究论证，或者是村集体出面，或者是企业出面，或者是当地政府出面。

   可选择的产业，通常是两大类：特殊的种植业（水果、坚果、茶叶、药材、花卉等）和乡村旅游业。这两类产业，投资回报高，如水果和茶叶，一般亩产值均在上万元乃至数万元以上，但风险也较大。另外，回报期也较长。

   避免风险的关键，对于种植业来说，是产品质量，要成为全国的最好，或者最好的之一，才能避免市场风险；对于乡村旅游业来说，是特色，要能够吸引到足够数量的游客。

   回报期较长，直接影响农民的短期收益。农民可能的收入来源，一是分红，二是工资。在开头几年，农民是股东，但由于没有盈利，就没有分红；如果能够参与项目工作，可以有劳动工资收入，如果不能参与项目工作，就没有工资收入。这样，就需要有一种机制，给农民提供最低的保底性收入。据调查，有的地方采取保底地租的办法，对于用土地经营权入股的农户，每年提供几百元保底性的地租收入。

地方政府与“三变”

   “三变”，从本意上，是村集体和农民的事，变什么，怎么变，都是农民的自主权。不过，要想让“三变”的花开得美，果结得好，也离不开政府的扶持帮助。

   在“三变”改革中，那些靠市场解决不了或解决不好的事，都需要政府出手去做。以下几个方面，都直接或间接关系到“三变”。

   第一，生活环境整治。水污染治理、垃圾处理、村容村貌整治等，既与农民生活直接相关，也与“三变”后的产业开发有关，尤其是如果搞乡村旅游产业的话。

   第二，村镇建设规划。其中，最迫切的，是村庄居民点和住房建设的规划，包括把房子建在哪里？建什么样的房子（类型、样式、颜色等，要与自然和谐）？建多大的房子？这也涉及村庄归并整治。

   第三，产业发展规划。这直接涉及“三变”后的结果问题。这不是让政府拍脑袋决策，而是尊重自然规律和市场规律，组织技术专家和产业经济专家，帮助农民或者合作社，提供科学决策咨询指导。对于种植业来说，要走区域规模化的路，向着一县一品、一县几品的方向，做大做强，做出区域品牌，解决小生产与大市场的矛盾。政府在这个方面的作为，可能远远超出农民个体、村集体乃至牵头企业之所能。

   第四，科技服务支持。主要是提供平台，吸引产业技术专家，为区域特色产业提供长期稳定的技术支持。并结合生产实际，不断进行科技创新，让农民种得好，高产优质高效。

   第五，市场营销支持。主要是通过信息服务、区域公用品牌建设、产销对接活动等，让农民卖得好，让优质产品获得优价。

   第六，财政投入支持。主要用于帮助农民加强基础设施建设，例如标准化农田建设和现代农业园区建设等。

   第七，基层干部队伍建设。这一点，也非常重要。全国所有的明星村，之所以集体经济发达，农民收入高，最关键的是有个好的带头人。这个带头人，既是党性强、办事公道的好人，也是创业致富能力很强的能人。有奉献精神的创业致富能人，是农村最稀缺的资源。贵州六盘水市舍烹村“三变”改革的实践，就是有一个当地农民企业家的积极参与推动，并且在“三变”的过程中，这个本地企业家被选为了村党组织书记。从农民企业家中发掘人才，鼓励他们成为村组织的带头人，应该成为乡镇政府的工作重点之一。

（来源：农村工作通讯 2020年第12期）